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21 de Agosto de 2019

Os princípios da precaução e da prevenção frente ao Direito Ambiental e as futuras gerações

Artigo científico apresentado a PUC Minas, campus Coração Eucarístico, BH. Curso de Especialização em Direito Ambiental e Minerário.

Ágata Borges Perini, Advogado
Publicado por Ágata Borges Perini
há 4 anos

Resumo

Considerando a ampla necessidade de se discutir as questões ambientais, válido é levantar estudos de modo a demonstrar que as atividades humanas podem e devem ser desenvolvidas de forma sustentável. Os princípios da precaução e da prevenção são norteadores do direito ambiental, fazendo base a séries de estudos que visam proteger os recursos naturais das interferências humanas, resguardando o meio ambiente também para as futuras gerações, visto ser de essencialidade insubstituível. Demonstrar os mecanismos de um desenvolvimento sustentável não é papel apenas de juristas, mas de todos, que devem se comprometer às questões ambientais, não apenas visando mitigar riscos e danos, mas educando as presentes gerações para a conservação do meio ambiente.

Palavras-chave: Meio ambiente. Princípios. Precaução. Prevenção. Desenvolvimento sustentável.

1 Introdução

Atualmente os ricos ambientais estão se tornando cada vez mais iminentes e incontroláveis. Os tempos modernos são marcados por catástrofes ambientais, muitas previsíveis, mas de controle mínimo, como o violento tsunami ocorrido no Oceano Índico que atingiu a região costeira da Ásia em 2004 ¹ e a contaminação por radiação na cidade de Fukushima, após um forte terremoto que gerou o vazamento radioativo de uma usina nuclear, em 2011². Esses exemplos de catástrofes naturais tomaram proporções alarmantes, dizimaram parte da população daquelas localidades e obrigaram os sobreviventes a deixarem suas residências. Hoje o que existe em Fukushima, por exemplo, são destroços de uma cidade abandonada.

Mas tais eventos não ocorreram de forma tão natural assim. Boa parte das agitações ambientais atuais são frutos de imensas degradações ao meio ambiente, que vem deixando de ser equilibrado há muitas décadas ou até mesmo séculos. E com a modernidade veio também uma preocupação ainda maior com a mantença dos recursos naturais, forçando todos a tomar medidas cautelares de resguardo ao meio ambiente, já ameaçado. Tema este a ser abordado no presente estudo, no tocante aos princípios da precaução e da prevenção.

É notório o grande prejuízo que atinge a todos, indiscriminadamente, devido às degradações ambientais que atingem campo e cidade, mares, terras e subsolo. Enfim, “a natureza clama por atenção. Desastres ecológicos aumentam em quantidade e poder de destruição em todas as regiões do planeta. [...] a própria vida humana está correndo o risco de sucumbir se nenhuma precaução for tomada.” (MEDEIROS, 2004).

As questões que visam discutir e encontrar medidas para proteger o meio ambiente não se limitam às fronteiras nacionais, atingindo patamares mundiais de preocupação. O cenário global atual luta incessantemente em favor de um desenvolvimento sustentável, criando mecanismo para que de fato possa haver um uso racional dos recursos naturais, de forma a garantir que as gerações futuras possam deles usufruir, visto tratar de recursos indisponíveis à sobrevivência humana.

2 O princípio da precaução

Este princípio encontra fundamento na possibilidade de existir qualquer evidência objetiva de que determinada atividade humana possa gerar um dano ambiental, devendo, portanto, ser analisado criteriosamente o seu desenvolvimento. Tais análises devem estar baseadas na gravidade do impacto a ser gerado, conforme explica Wold (2003, pag. 19):

Neste sentido, naquelas circunstâncias em que o dano sob apreciação é considerado muito grave, pode ser observado um relaxamento nas exigências dos indicativos objetivos da plausibilidade de sua concretização. Já na hipótese em que a ameaça não é considerada tão grave, exige-se um grau maior de certeza científica para se tornar obrigatória a adoção de medidas de precaução.

O princípio da prevenção surgiu com o objetivo de evitar danos ainda que meramente futuros, e não atuais, buscando resguardar sempre os recursos naturais. “Vinha ao mundo a ‘prudência da espera’ ou a cautela decisória diante da incerteza do dano ambiental – a precaução”, nas palavras de Sampaio (2003, pag. 59).

Portanto, podemos conceituar a precaução como a ação antecipada do risco ou perigo, sem que haja uma comprovação científica ou certeza exata que o dano irá acontecer. Este princípio atua antes da atividade, evitando que ela seja executada ou que seja feita de forma a resguardar o meio ambiente, reduzindo a extensão, a frequência ou o risco do dano (NOBRE JÚNIOR et al., 2005).

A precaução visa coibir atividades que possam vir a causar danos ao meio ambiente, ou seja, prescreve que deve-se adotar a primícia de in dubio pro ambiente. Nesta seara, entende-se que na dúvida quanto à potencialidade danosa de alguma atividade, deve-se optar por não realizá-la ou que ela seja feita de forma a mitigar os riscos de dano, cabendo ao potencial poluidor o ônus de provar que um incidente futuro não irá ocorrer ou que tomou medidas suficientes para evitar que ocorra, demonstrando as precauções específicas adotadas (CANOTILHO e LEITE, 2012).

O princípio da precaução está consagrado no artigo 225, § 1º da Constituição Federal que diz:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

[...] IV – exigir, na forma da lei, para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental; [...]

Com isso, a legislação pátria já previu, antes mesmo de delimitar as atividades poluidoras, que todas deverão estar previamente regulares com o meio ambiente, para que seja permitido seu desenvolvimento. Citando o Princípio 15 da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992, Nobre Júnior et al (2005, pág. 42/43) discorre:

De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

Mas, valer ressaltar que apesar de bem disposta, o Brasil não está formalmente obrigado a seguir a Declaração supra, visto que, de acordo com as regras do Direito Internacional, as Declarações não possuem status de fonte formal de direito, diferentemente das Convenções, que após ratificadas e promulgadas passam a ter força de lei, conforme os dois exemplos que seguem, também citadas por Nobre Júnior et al (2005, pág. 42/43):

... “Observando também que, quando extinta ameaça de sensível redução ou perda de diversidade biológica, a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar medidas para evitar ou minimizar essa ameaça...” ²

“As partes devem adotar medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas de mudanças de clima e mitigar seus efeitos negativos. Quando surgirem ameaças de danos sérios ou irreversíveis a falta de plena certeza científica não deve ser usada como razão para postergar essas medidas, levando em conta que as políticas e medidas adotadas para enfrentar a mudança do clima devem ser eficazes em função dos custos, de modo a assegurar benefícios mundiais ao menor custo possível.” ³

Os autores supra destacam ainda mais dois artigos, constantes em legislações pátrias, que trazem o princípio da precaução:

Lei 9.605/1998, art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruição significativa da flora. Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.

[...] § 3º Incorre nas mesmas penas previstas no parágrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de precaução em casos de risco de dano ambiental grave ou irreversível.

Resolução 1/86 do CONAMA, art. 6º. O Estudo do Impacto Ambiental desenvolverá [...] a análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através da identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos, benéficos e adversos, direitos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazo; temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinergéticas; a distribuição do ônus e benefícios sociais.

Já citado no art. 225 da Constituição Federal, o Estudo de Impacto Ambiental – EIA, que deve estar acompanhado pelo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, é a concretização do princípio da precaução. Exigido para o licenciamento de atividades de grande impacto e ou magnitude, o EIA/RIMA tem como objetivo descrever toda a atividade e suas possíveis futuras atuações sobre o meio ambiente, prevendo ainda medidas de mitigação de danos, caso existam, possibilitando ao órgão licenciador que faça uma análise de conveniência e oportunidade para liberação ou não da atividade (NOBRE JÚNIOR et al., 2005). Mas tal tema é alvo para outro estudo, visto ser de extenso e precioso campo de pesquisa, não comportado em pequenas citações.

Voltando ao princípio da precaução, é preciso usá-lo de modo a avaliar a viabilidade socioambiental da atividade, visando sua real necessidade, os interessados, o alvo de concentração, para que de fato seja considerado haver justa relevância para o desenvolvimento da atividade. Não justificando os possíveis impactos negativos, mas os evitando ou minimizando.

Por fim, pode-se dizer que este princípio tem duas grandes interpretações: uma forte e outra fraca, nas palavras de Sampaio (2003, pag. 59):

A concepção forte postula o impedimento das ações lesivas e a máxima in dubio pro natureza, quase sempre amparada na idéia [SIC] de que os sistemas naturais têm direitos e valores intrínsecos, que não podem ser apurados e postos na balança ao lado de outros interesses.

[...] A concepção fraca leva em consideração os riscos, os custos financeiros e os benefícios envolvidos nas atividades, partindo, em regra, de uma ética ambiental antropocêntrica responsável. A precaução, nesse sentido, coincide com uma operação de benefício global razoável, apurado entre os componentes financeiros e imateriais em jogo, entre a previsibilidade e a dúvida do risco da atividade humana, visando à duradora continuidade dos recursos naturais.

A precaução se impõe como uma variável de incertezas, onde a ponderação deve ser usada como base para avaliar todos os pontos atinentes à atividade, chegando a uma razoabilidade quanto aos possíveis impactos. Mas, há que se considerar a hipótese de equívoco no arrolamento preventivo dos danos, por se tratar daquilo que não se sabe ou que ainda não pode ser mensurado.

Canotilho e Leite (2012, pág. 72) complementam:

Quanto à medida adoptada [SIC] com base na precaução, ela deverá ser proporcional (se em caso de risco muito elevado poderá ser decidida a interdição da actividade [SIC], já em casos de risco reduzido a informação do público poderá ser suficiente), coerente (a medida deve ser de âmbito e natureza comparáveis às medidas já tomadas em domínios equivalentes) e precária (as medidas precaucionais devem ser revistas periodicamente à luz do progresso científico e, sempre que necessário, alteradas).

Diante dos apontamentos, notório é que o princípio da precaução visa resguardar o meio ambiente antes que o dano seja efetivado, impondo ao potencial poluidor o dever se apresentar estudos esclarecedores dos riscos que sua atividade poderá gerar e de ações para evitá-los ou minimizá-los.

Mas vale o ressalto que a precaução não deve ser usada como meio de frenagem para o desenvolvimento econômico, mas sim como meio sustentável para tal. O crescimento científico e tecnológico deve ser empregado constantemente nas atividades humanas a fim de adequá-las a medidas cada vez mais propensas a conservar os recursos naturais, sem, contudo, estancar o desenvolvimento.

3 O princípio da prevenção

Pareado ao princípio da precaução, o princípio da prevenção cuida de outra esfera da proteção ao meio ambiente. Enquanto aquele visa medidas para evitar possíveis danos ambientais, este trata de prevenir que certos riscos (já conhecidos) venham a ser tornar reais danos, pois a probabilidade para tal é grande. O princípio da prevenção atua durante a realização da atividade de modo a controlar os impactos negativos, evitando o dano, então provável.

Bem observa Gouvêa apud Sampaio (2003, pág. 72):

O estabelecimento de uma política ambiental séria e previdente requer não apenas uma ação voltada para o controle de fontes de poluição ou degradação ambiental e correção de situações críticas já existentes ou exigências de reparação dos danos causados mas uma ação preventiva integrando a conservação e o desenvolvimento através de um adequado ordenamento territorial e do aproveitamento racional dos recursos naturais.

A prevenção vem a ser a concretização da precaução. Há primeiro uma pré-análise da atividade e seus impactos, destacando possíveis riscos e danos, que são analisados de forma a pesar os pontos negativos e positivos e a partir daí o deferimento de funcionamento ou não. Se a atividade humana passa a ser executada, os planos outrora traçados são analisados de forma precisa e com nível de certeza dos acontecimentos, e havendo risco real do dano vir a ocorrer a prevenção atua, frenando a atividade.

Mas, sem um estudo organizado, sem uma análise das áreas a serem atingidas pelas atividades, tanto ecossistemas, fauna e flora, recursos hídricos, solo e subsolo, e outros, não é possível prevenir. É necessário pesquisar a área em questão, de forma a manter vastas informações organizadas sobre tal, para que os prováveis danos sejam conhecidos e a prevenção seja efetiva (MACHADO apud NOBRE JÚNIOR et al, 2005).

Por fim, o binômio “precaução e prevenção” andam pareados buscando resguardar o meio ambiente das ações humanas, desde seus projetos até a execução das atividades potencialmente degradantes.

3. Outros princípios atinentes ao Direito Ambiental Brasileiro

Os princípios da precaução e da prevenção em comento são, sem dúvidas, base do direito ambiental. Mas existem outros princípios que, em conjunto, fazem força frente às questões ambientais, regulamentando e complementando o sistema normativo de proteção aos recursos naturais.

Tanto na seara nacional quanto na internacional é possível analisarmos uma vasta gama de princípios que regem o direito ambiental. Citam-se os seguintes princípios, além da precaução e prevenção supra destacados, com breve nota:

  • ubiquidade intergeracional: defende o direito das futuras gerações em receber um meio ambiente equilibrado, devendo, portanto, as gerações presentes preservá-lo do modo em que foi recebido;
  • responsabilidade ecológica: aquele que causar o dano deve por ele responder. “[consta] tanto na Declaração de Estocolmo (Princípio 21), quanto na Declaração do Rio (Princípio 2): ’[Cabe ao Estado] a responsabilidade por assegurar que atividades dentro se sua jurisdição ou controle não causem danos ao ambiente’” (SAMPAIO, 2003);
  • informação: todos têm direito de ser informados sobre as questões ambientais, não apenas para que haja uma opinião pública ambiental informada, mas também para que todos participem dos processos decisórios que envolvam tais questões;
  • participação: a população tem o direito de participar na tomada de decisões que envolvam o meio ambiente, através da participação direta do povo ou da comunidade na tomada de macrodecisões ou em processos decisórios de menor extensão;
  • poluidor-pagador: aquele que causar o dano deverá responder pelos custos sociais da degradação, valor este agregado de acordo com o custo de sua atividade. Mas tal princípio não sinaliza uma autorização para degradação desde que se pague, mas ressalta que a atividade só poderá ser explorada nos limites ambientais permitidos.

Wold (2003) cita ainda o princípio da soberania permanente dos recursos naturais, do direito ao desenvolvimento, do patrimônio comum da humanidade, da responsabilidade comum mas diferenciada, do dever de não causar dano ambiental, da responsabilidade estatal, além da precaução e do poluidor pagador.

Canotilho e Leite (2012) falam do princípio da solidariedade entre as gerações, do risco ambiental proporcional, da integração, do nível elevado de proteção, da correção na fonte, do desenvolvimento sustentável, além da precaução, prevenção e poluidor-pagador.

Além dos já citados, Amado (2011) destaca ainda o princípio do usuário-pagador, da natureza pública da proteção ambiental, da função socioambiental da propriedade e do limite.

Como visto, o direito ambiental é amparado por diversos princípios, servindo como escopo também para a proteção dos recursos naturais, tanto de forma prévia aos riscos e danos como para a reparação destes.

4 O Direito Ambiental e as futuras gerações

Como já destacado, as presentes gerações tem responsabilidade primordial na preservação dos recursos naturais a fim de assegurar que as gerações futuras possam também deles usufruir, por tratarem de recursos indisponíveis a subsistência humana.

Consagrado pela Constituição Federal, em seu artigo 225, o direito a um meio ambiente saudável tornou-se um direito fundamental e, portanto, deve ser resguardado para as gerações futuras. Apesar de ter adotado um caráter antropocêntrico, a nossa legislação traz também doses de biocentrismo e ecocentrismo4, como por exemplo, determinando, no artigo supra, que compete ao Poder Público criar mecanismos de proteção ao meio ambiente, vedando práticas que coloquem em risco a função ecológica, a extinção das espécies ou submetam os animais a crueldades (AMADO, 2011).

Desta feita, o legislador constitucional criou um sistema de caráter híbrido, visando a proteção ainda maior no que tange as questões ambientais, reconhecendo os valores intrínsecos à natureza, já que pela via direta optou-se por dar preferência aos direitos do sujeito-humano. Surgem então deveres a serem cobrados objetivando a proteção dos seres bióticos e abióticos, trincando o paradigma do homem como prius (BENJAMIN apud AMADO, 2011).

Mas, apesar da legislação está se adequando cada vez mais as questões atuais, buscando aprimorar as atividades potencialmente poluidoras às regras do desenvolvimento sustentável, há ainda falhas em todo o sistema, abrindo brechas para que desastres ambientais ocorram. Dentre muitas, podemos destacar a ineficiência de fiscalizações e a morosidade dos órgãos ambientais quanto ao licenciamento ambiental.

Diante de tais problemas e da responsabilidade inerente a todos de preservar o meio ambiente, o direito ambiental traz em sua base um conjunto de regras e princípios a regular a relação ‘homem e natureza’, visando limitar condutas que afetem direta ou indiretamente o meio ambiente natural, artificial ou cultural.

O direito ambiental tem amplo espectro de atuação, incidindo inclusive sobre demais matérias do direito, como no direito constitucional, já comentado, direito civil e processo civil, direito penal, direito tributário e econômico, e inclusive direito previdenciário, visto tratar do enquadramento dos segurados ligados às atividades extrativistas e de pesca. Além é claro de ser matéria multidisciplinar, estando também atrelado às engenharias, geologia, biologia, física, química e outros campos de estudos.

Portanto, o meio ambiente encontra respaldo e regulamento em amplas áreas de conhecimento, não podendo mais ser admitidos que falhas continuem ocorrendo ou que, ainda mais gravemente, atividade potencialmente poluidoras continuar a ser exercidas de forma arbitrária, driblando a legislação e destruindo o planeta.

5 Conclusão

Diante do estudo apresentado, é possível observar a preocupação com o desenvolvimento sustentável do planeta. As atividades humanas, úteis a sobrevivência, vem crescendo de forma rápido e sem planejamento, o que tem gerado desequilíbrios ambientais desastrosos.

Os princípios da precaução e prevenção em comento são instrumentos basilares ao tratarmos de direito ambiental. Por meio destes, pode-se cobrar do potencial poluidor que tome medidas eficazes ao desenvolvimento de suas atividades, a fim de prever e evitar danos ou corrigi-los caso venham a surgir.

Enfim, precaução e prevenção quando efetivamente atuantes junto às atividades humanas são sem dúvidas princípios responsáveis pela preservação do meio ambiente e mantença dos recursos naturais para as futurais gerações. Visto ser essencial a ordem econômica e ao desenvolvimento em geral, as atividades devem existir, mas de forma consciente e responsável quanto aos seus impactos, considerando os negativos e os positivos.

Por fim, trazer a tona questões ambientais não é apenas papel de jurista, mas de todos aqueles que de forma direta ou indireta possam usar de seus campos de pesquisa para reforçar as boas práticas, conduzir as atividades humanas por caminhos sustentáveis e, num ponto bem atual, educar ambientalmente as presentes gerações quanto à necessidade e a emergência de preservação dos recursos naturais.

  • ¹ Informações obtidas através do noticiário virtual do Jornal Nacional, no sítio G1, com o tema “Tailândia e outros 13 países lembram os dez anos de tsunami na Ásia”.
  • ² Informações obtidas em noticiário virtual da Revista Exame, no sítio Exame. Com, com o tema “Radiação vaza de usina nuclear japonesa após terremoto”.
  • ³ Preâmbulo da Convenção de Diversidade Biológica, ratificada pelo Brasil em 03 de fevereiro de 1994, passou a vigorar em 29 de maio de 1994.
  • 4 Artigo 3º da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima.
  • 5 Sobre antropocentrismo, biocentrismo e ecocentrismo atinentes ao Direito Ambiental vide Amado (2011) em Direito Ambiental Esquematizado, 2º Edição.

Referências

AMADO, Frederico Augusto di Trindade. Direito Ambiental Esquematizado. São Paulo: Método, 2011. 614 p.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília: Senado, 1988.

CONOTILHO, José J. G.; LEITE, José R. M. (Coord.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2012. 502 p.

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2013. 921 p.

MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio Ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. 205 p.

NOBRE JÚNIOR et al (Org.). Direito Ambiental: aplicado a indústria do petróleo e gás natural. Fortaleza: Fundação Conrad Adenauer, 2005. 305 p.

RADIAÇÃO VAZA DE USINA NUCLEAR JAPONESA APÓS TERREMOTO. 12 de mar. De 2011. Disponível em <http://exame.abril.com.br/mundo/noticias/radiacao-vaza-de-usina-nuclear-japonesa-apos-terremoto> Acesso em: 29 de out. De 2015.

SAMPAIO, José A. L.; WOLD, Chris; NARDY, Afrânio. Princípios de Direito Ambiental: na dimensão internacional e comparada. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. 284 p.

SANTOS JÚNIOR, Walter (Coord.). Temas de Direito Sustentável. Belo Horizonte: Editora Legal, 2014. 528 p.

TAILÂNDIA E OUTROS 13 PAÍSES LEMBRAM OS DEZ ANOS DE TSUNAMI NA ÁSIA. 26 de dez. De 2014. Disponível em <http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2014/12/tailandiaeoutros-13-paises-lembram-os-dez-anos-de-tsunami-na-asia.html> Acesso em: 29 de out. De 2015.

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